เปิดเวทีสานเสวนา ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด มุมมองจากภาคเหนือ

วันที่ 1 สิงหาคม 2568 คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.บริหารจัดการอากาศสะอาด ร่วมกับ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สภาลมหายใจเชียงใหม่ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และภาคีเครือข่ายที่เกี่ยวข้องจัดเวทีสานเสวนาวิชาการสาธารณะ “ร่างพระบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ....” ครั้งที่ 1 ณ ห้องประชุมใหญ่ สถาบันวิจัยพหุศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ไพสิฐ พาณิชย์กุล ผู้อำนวยการศูนย์วิชาการเพื่อขับเคลื่อนการป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษอากาศ (ศวอ.)กล่าวถึงวัตถุประสงค์การจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นทางวิชาการสาธารณะว่าจากสถิติของปัญหาฝุ่นควันในพื้นที่ภาคเหนือพบผู้ป่วยมะเร็งปอด จำนวนเพิ่มขึ้น และคนที่ป่วยเป็นมะเร็งปอดเกิดขึ้นกับคนที่อายุน้อยลงเรื่อย ๆ ร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่กำลังผลักดันอยู่นี้จะไปไกลถึงขั้นการดูแลสุขภาพของผู้คนด้วย และเปลี่ยนระบบที่เราเผชิญและหาทางออกได้ ถือว่ามีเสียงโหวตผ่านค่อนข้างเป็นเอกฉันท์ นั่นแสดงให้เห็นว่ากฎหมายดังกล่าวมีความสำคัญ

กรรมาธิการเสนอสาระสำคัญของกฎหมาย

คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. ...นำโดย จักรพล ตั้งสุทธิธรรม ประธานคณะกรรมาธิการฯ และรองศาสตราจารย์ ดร.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม รองประธานคณะกรรมาธิการฯ พรรษศรณ์ สาครเสถียร กรรมาธิการและที่ปรึกษา กัญญารัตน์ โคตรภูเขียว ผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมาธิการ กัญฐณา อภิรภากรณ์ กรรมาธิการ ธนาชัย สุนทรอนันตชัย กรรมาธิการ ภัทรพงษ์ ลีลาภัทร์ กรรมาธิการ และศันสนีย์ เอื้อพันธ์วิริยะกุล กรรมาธิการ ได้ร่วมกันนำเสนอสาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าว

จักรพล ตั้งสุทธิธรรม ประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. ....กล่าวว่าที่มาของ พ.ร.บ.ฉบับนี้ได้มีการยื่นเสนอมาตั้งแต่ช่วงรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ยื่นเสนอถึง 7 ร่าง ใช้ระยะเวลาในการพิจารณา 1 ปี กับ 7 เดือน มีคนเข้ามาร่วมประชุมจากหลายภาคส่วน ทั้งผู้มีส่วนได้เสีย ทั้งกระทรวง ทบวง กรมก็มาร่วมพิจารณากฎหมายฉบับกันอย่างกว้างขวาง และได้มีการพิจารณาเสร็จสิ้นแล้วในชั้นของคณะกรรมาธิการฯ โดยมีทั้งหมดมี 10 หมวด ซึ่งคาดว่าวาระ 2 และ 3 ในรัฐสภาคงใช้เวลาไม่นานเพราะเป็นกฎหมายที่มีการเฝ้ารอ โดยหวังใจว่าภายในปีนี้พ.ร.บ.บริหารจัดการสะอาดน่าจะคลอดออกมา กฎหมายนี้จะเป็นหมุดหมายใหม่ที่เป็นความร่วมมือของหน่วยงานต่าง ๆ ภาคประชาชน และท้องถิ่นมาทำงานร่วมกัน อย่างไรก็ตามการมีกฎหมายใหม่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะแก้ปัญหาฝุ่นได้ในทันที แต่จะเป็นการเริ่มต้นของการทำงานกันทุกภาคส่วน และเป็นการทวงคืนอากาศบริสุทธ์ให้คนไทย

ดร.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม รองประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ... กล่าวว่าปัญหาเรื่องฝุ่นควันเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ร่างพ.ร.บ อากาศสะอาดเป็นการรื้อโครงสร้างใต้ภูเขาน้ำแข็ง ภาระกิจกรรมาธิการชุดนี้คือภาระกิจกู้ระเบิดเวลากับปัญหาหมักหมมเชิงโครงสร้าง ดังนั้นกรอบความคิดจึงสำคัญมาก ในการพิจารณาร่างที่มาจาก 7 ร่างที่มีแนวคิดคนละแบบ คณะทำงานจึงต้องเริ่มจากการทำให้กรอบความคิดในการทำงานให้ชัดเจนก่อน เช่น เรื่องสิทธิในอากาศสะอาด ต้องมีการสถาปนาสิทธิในกฎหมาย เพราะสิทธิคือเรื่องสิทธิมนุษยชน ถือเป็นสารตั้งต้นในเรื่องสิทธิอื่น ๆ เช่น เรื่องสุขภาพ สิ่งแวดล้อม สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในกม.ของรัฐ สิทธิในการได้รับการเยียวยา เป็นต้น เมื่อมีสิทธิก็ทำให้เกิดหน้าที่ของรัฐที่จะต้องตอบสนองการแก้ไขปัญหาตามมา กรอบคิด 2 คือการไม่แยกเรื่องสิ่งแวดล้อมออกจากสุขภาพ กรอบคิด 3 คือบูรณาการทุกมิติ กรอบคิดที่ 4 ยกระดับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน กรอบที่ 5 ใช้มาตรการจูงใจควบคู่กับการลงโทษ (Carrot and Stick)

นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังมีเรื่องของนวัตกรรมทางกฎหมาย เช่น การยึดโยงกับหลักสิทธิมนุษยชน มีโครงสร้างองค์กร และกลไกการบริหารจัดการที่เน้นอากาศสะอาดโดยเฉพาะ มีเครื่องมือและกลไกเชิงเทคนิคที่ครอบคลุมและบูรณาการ เช่น มาตรฐานเพื่อสุขภาพระดับประเทศ และเพื่อสวัสดิภาพระดับพื้นที่ ดัชนีเพื่อคุณภาพอากาศ AQI ดัชนีอากาศเพื่อสุขภาพ AQHI ระบบฐานข้อมูลอากาศสะอาด (Clean Air Big Data) มีมาตรการป้องและควบคุมมลพิษจากแหล่งกำเนิดเฉพาะเจาะจงแต่ละภาคส่วน เป็นต้น

นอกจากนี้ยังมีการเพิ่มเติมเรื่องแหล่งกำเนิดมลพิษในภาคเมือง มลพิษข้ามแดน มีการเสนอให้มีเขตเฝ้าระวังมลพิษ และการใช้เครื่องมือเศรษฐศาสตร์ และกองทุนในการแก้ไขปัญหา เช่น การเก็บค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาด การจัดสรร การซื้อขาย และการโอนสิทธิในการระบายสารมลพิษทางอากาศในพื้นที่ควบคุม การสร้างหลักประกันความเสี่ยงหรือความเสียหายอันเนื่องมาจากมลพิษทางอากาศ ระบบฝากไว้ได้คืน มาตรการอุดหนุน สนับสนุน ส่งเสริม หรือช่วยเหลือกิจกรรมเพื่ออากาศสะอาด เป็นต้น และกฎหมายจะมีความรับผิดด้วย โดยแบ่งเป็นคดีทางแพ่งทั้งภายในราชอาณาจักร และข้ามแดน ทางอาญา เช่น การให้ข้อมูลเป็นเท็จ และความผิดทางพินัย ซึ่งเป็นอาญาเบา ๆ

อชิชญา อ๊อตวงษ์ หนึ่งในคณะกรรมาธิการร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดกล่าวว่าในการออกแบบกฎหมายจะดูเรื่อง 1. สิทธิ 2. ระบบฐานข้อมูลที่ครอบคลุมทุกเรื่อง มาจากหลายแหล่ง 3. การจำแนกพื้นที่คุณภาพอากาศ เพื่อเป็นกรอบในการออกแบบการแก้ปัญหาอย่างไร 4. แผนปฏิบัติการระดับจังหวัด โดยต้องมาจากพื้นที่ และสามารถบังคับใช้แผนได้จริง ๆ องค์ประกอบ จะมีเรื่องศักยภาพการรองรับมลพิษ ต้องมีไทม์ไลน์ที่ชัดเจนว่าจะผ่านเกณฑ์คุณภาพอากาศด้วย และ 5. แหล่งกำเนิดมลพิษเพื่อจัดการปัญหา ทำให้ท้องถิ่นสามารถระดมความเห็นของประชาชนได้

แหล่งกำเนิดมลพิษ มีระบบอนุมัติ อนุญาต มีมาตรการควบคุมมลพิษ มาตรการทางเศรษฐศาสตร์การติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายการบังคับใช้กฎหมาย ประกาศเขตเฝ้าระวังฯ หรือเขตประสบมลพิษทางอากาศ ส่วนสิ่งแวดล้อมที่รองรับมลพิษจะมีมาตรฐานคุณภาพอากาศ พื้นที่ปลอดภัยสำหรับชีวิตมนุษย์คือเท่าไหร่ และที่เพิ่มคือมาตรฐานคุณภาพอากาศเพื่อสวัสดิภาพสาธารณะ รวมวิถีชีวิตและสิ่งมีชีวิตในพื้นที่ต่างๆ ด้วย ค่ามาตรฐานนี้จะมาจากพื้นที่โดยคณะกรรมการระดับจังหวัดจะนำเสนอเข้าไป และรัฐมนตรีต้องประกาศเป็นค่ามาตรฐาน

โดยระบบเฝ้าระวังคุณภาพอากาศ จะมีแหล่งข้อมูลที่มาจากประชาชนร้องเรียนและนำเข้าสู่ระบบฐานข้อมูลของรัฐโดยสร้างระบบร้องเรียน มีการติดตามระบบร้องเรียนด้วยว่ามีความคืบหน้าอย่างไร นอกจากนี้เมื่อมีปัญหามลพิษวิกฤตจะประกาศเขตเฝ้าระวัง ประกาศเขตมลพิษด้วย เพิ่มอำนาจของท้องถิ่นเพื่อควบคุมปัญหามลพิษ ซึ่งปัจจุบันการอนุมัติโครงการต่าง ๆ ถ้าเป็นกฎหมาย EIA ไม่ได้ดูมลพิษมากน้อยเพียงไร ไม่ได้ดูปริมาณการระบายอากาศ เราก็เพิ่มบทบาทของ จังหวัดสามารถระบุได้ว่ากิจกรรมแบบไหน มีอัตราการระบายอย่างไร เช่น โรงไฟฟ้าขนาดกี่ตันจะต้องควบคุม แผนปฏิบัติการจังหวัดเพื่อเอาไปประกอบการอนุญาตโรงงานอุตสาหกรรม ดังนั้นโครงการพัฒนาต่าง ๆ ที่เข้ามา จังหวัดต้องกรองก่อน

ส่วนภาคเกษตร จะมีคณะกรรมการจังหวัดจะมีการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานด้วย เช่นเดียวกับมลพิษข้ามแดน ก็จะมีชัดเจนในการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทาน เราจะซื้อสินค้าที่มาจากการเผาหรือไม่ เป็นต้น

เสียงสะท้อนจากผู้เข้าร่วม

ภายหลังจากที่คณะกรรมาธิการนำเสนอรายละเอียดเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการอากาศสะอาดเสร็จ ได้มีการอภิปรายในหลากหลายประเด็นโดยเฉพาะประเด็นที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารจัดการอากาศสะอาดจะสามารถแก้ไขปัญหาจริงได้หรือไม่ กรณีบางพื้นที่ที่มีหน่วยงานรัฐดูแลอยู่แล้ว เช่น พื้นที่ของกรมป่าไม้ อุทยานแห่งชาติ การมีนโยบายที่เกี่ยวกับการซื้อขายอากาศสะอาดจะทำให้เกิดการแก้ไขปัญหามลพิษได้จริงหรือไม่ การแก้ไขปัญหามลพิษข้ามแดนจะทำได้จริงหรือไม่เมื่อต้องเกี่ยวข้องกับประเทศเพื่อนบ้าน ความกังวลเกี่ยวกับความไม่แน่นอนของรัฐบาลในปัจจุบันที่จะทำให้ไม่สามารถผ่านกฎหมายฉบับนี้ได้ หากมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการอากาศสะอาดจะเปลี่ยนไปอย่างไร

สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ คลินิกกฎหมายสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กล่าวว่ากฎหมายนี้ถ้าเทียบกับกฎหมายอื่นถือว่ามีความพยายามในการแก้ไขวิกฤตสังคมไทยที่มาจากการฟ้องร้องอย่างเดียวไม่เวิร์ค ถือเป็นการแก้ปัญหาตั้งแต่ต้นทางจนถึงปลายทาง มีความละเอียดมาก จุดเด่นคือ 1. รองรับสิทธิทางอากาศ พอรองรับสิทธิก็สร้างหน้าที่แก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง สร้างหน้าที่ให้เอกชนที่ก่อมลพิษด้วย 2. ออกแบบระบบการจัดการปัญหาเป็นระบบ ตั้งแต่ป้องกัน เมื่อเกิดปัญหาแล้วเยียวยาอะไร 3. กฎหมายบังคับมีความรอบด้านทั้งทางอาญา ทางแพ่ง ทั้งการปกครอง ทางพินัย โทษที่เป็นตัวเงิน ทำให้คนที่คิดจะทำผิด ไม่อยากจะทำ 4. จะสร้างองค์กรที่จะดูแลเรื่องอากาศสะอาดในบ้านเรา และ 5. กฎหมายฉบับนี้ระบุการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่มีข้อสังเกตคือ 1. ความพร้อม และสถานะของสำนักงานอากาศสะอาด ในการติดตามภาระกิจนี้อย่างไร 2. ความพร้อมเจ้าพนักงานอากาศสะอาดที่เป็นผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ 3. เราให้อำนาจเจ้าพนักงานอากาศสะอาดมาก จะมีมาตรการกำกับและควบคุมการใช้อำนาจของเจ้าพนักงาน เช่น มีอำนาจคล้าย ๆ ตำรวจ จะควบคุมอย่างไร

สมคิด ปัญญาดี ผู้อำนวยการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเชียงใหม่ (ทสจ.เชียงใหม่) กล่าวถึงความกังวลต่อกฎหมายนี้ใน 3 ประเด็น คือ 1. เรื่อง เจ้าพนักงานอากาศสะอาด ที่มีการให้อำนาจหน้าที่มาก แต่ให้อำนาจตามกม.อาญาน้อยไปหน่อย ควรให้อำนาจเท่ากับ อำนาจฝ่ายปกครองที่สามารถใช้อำนาจได้เลยจะทำให้แก้ไขปัญหาได้จริง 2. เรื่องการจัดการอากาศสะอาดในพื้นที่ป่า ที่เราไม่สามารถจัดการพื้นที่ป่าได้เลยเพราะติดที่กม.อุทยาน หรือ กม.ป่าไม้ไม่เปิดช่องให้ ทำให้เราไม่สามารถ “เอาใบไม้ออกจากป่า” ได้ ควรมีการระบุเรื่องอำนาจหน้าที่ตรงนี้ให้ชัดเจน 3. การซื้อขายมลพิษทางอากาศ เราสร้างกม.นี้เพื่อให้เรามีอากาศดี ถ้ามีเงินก็ซื้ออย่างเดียวมันยังมีช่องโหว่ทำให้เกิดการซื้อขาย และไม่แก้ไขมลพิษ

ชำนาญ จันทร์เรือง ดูเรื่องเทคนิคการร่างกฎหมาย เป็นห่วงเรื่องของรัฐบาลจะถูกยุบสภาหรือไม่ และกฎหมายจะถูกนำกลับมาพิจารณาได้หรือไม่ คณะกรรมาธิการทำงานมาอย่างหนักผ่านการมีส่วนร่วมจากหลายภาคส่วน ทำไมไม่ออกเป็นพระราชกำหนด ซึ่งขั้นตอนจะสั้นและกำชับและนำมาใช้ได้เลย ไม่ต้องมาลุ้นเรื่องในขั้นการผลักดันกฎหมาย

หลังจากนั้นคณะกรรมาธิการฯ ได้ตอบข้อกังวล และความคิดเห็นในประเด็นต่าง ๆ ในเวที ในส่วนเรื่องของอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานอากาศสะอาด โดยระบุว่ามีบทเฉพาะกาลที่เจ้าพนักงานใหม่จะต้องมีความพร้อมเป็นพื้นฐานระดับหนึ่ง โดยเจ้าพนักงานจะมาจากหน่วยงานภาครัฐที่มีอยู่เดิม เช่น GISTDA กรมโรงงาน ซึ่งมีความพร้อม และได้คุยกันในระดับหนึ่งเพื่อบูรณาการการแก้ไขปัญหา ส่วนเรื่องเจ้าพนักงานอากาศสะอาดมีข้อดีข้อเสียที่ต้องระวัง เช่น การรีดไถ หรือให้อำนาจกับคนที่ไม่พร้อม ซึ่งจะต้องการการมีส่วนร่วมกับภาคประชาชนในการตรวจสอบถ่วงดุล ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ระบุเรื่องการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนค่อนข้างละเอียด และจะเพิ่มเจ้าพนักงานอากาศสะอาดที่มาจากท้องถิ่น โจทย์คือการทำให้การแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมกลับมาอยู่ในมือหน่วยงานที่ทำงานด้านสิ่งแวดล้อม และท้องถิ่น ซึ่งที่ผ่านมาท้องถิ่นก็ดูเฉพาะเหตุเดือดร้อน เราจึงออกแบบให้ส่วนกลางไปทำงานร่วมกับท้องถิ่น เป็นการกระจายอำนาจที่ไม่ใช่การโยน คนที่เป็นหลักคือคนในพื้นที่

ส่วนเรื่องบทลงโทษ มีข้อถกเถียงกันอย่างมาก เรามองว่ากลไกที่มีอยู่เดิมในการควบคุมเจ้าพนักงานอากาศสะอาดแล้วคือ 157 กลไกศาลปกครอง สามารถควบคุมเจ้าพนักงานอากาศสะอาดได้แล้ว ในส่วนของบทบาท อบจ.และผู้ว่าฯ ในร่างของคณะกรรมาธิการกำหนดให้นายก อบจ.เป็นประธาน และผู้ว่าฯ ก็สามารถตรวจสอบการทำงานซ้อนอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้ เพราะงบประมาณของ อบจ.จะมีมากกว่างบประมาณจังหวัด นายกฯ อบจ.อยู่ 4 ปีสามารถทำงานได้ต่อเนื่องมากกว่าผู้ว่าฯ

ภัทรพงษ์  ลีลาภัทร์ หนึ่งในคณะกรรมาธิการฯ ได้ชี้แจงกรณีการแก้ไขปัญหาเรื่องมลพิษข้ามแดนว่า 1. ถ้ามีการเผาในพื้นที่เกษตรเพื่อนบ้าน เราต้องมองอะไรคืออำนาจฝ่ายบริหาร ออกแบบให้ฝ่ายบริหารหยิบไปใช้ในการเจรจาได้เพราะเรามีการออกแบบการสร้างระบบฐานข้อมูลในกฎหมาย โดยเราจะผลักดันให้เป็นฐานข้อมูลของอาเซียนแล้วสามารถนำไปใช้ในการเจรจากับอาเซียน ก็จะเกิดประโยชน์มากขึ้น ทำให้รัฐสามารถตรวจสอบย้อนกลับได้เห็นห่วงโซ่อุปทาน 2. เรามีการให้อำนาจหน่วยงานต่าง ๆ ในการแก้ไขปัญหาในกฎหมาย แต่เราอาจจะเขียนให้ชัดเจนขึ้น และ 3.เรื่องกลไกท้องถิ่นมีบทบาทมากขึ้น จะเปิดให้ออกบทบัญญัติได้หรือไม่เราจะเพิ่มในมาตรา 25(5)

จักรพล ตั้งสุทธิธรรม ประธานคณะกรรมาธิการฯ กล่าวว่าอุดมการณ์ของกฎหมายนี้เรียนรู้จากความผิดพลาดในอดีตเป็นทั้งเครื่องมือ และวิธีการทำงาน การทำงานของหน่วยงานรัฐจะข้ามกรมจะมาช่วยแก้ปัญหานี้ เราพยายามจะบูรณาการให้มากที่สุด เอาทุกกระทรวงที่เกี่ยวข้องมาคุยกันจน 2 ปี ทำไมต้องมีกองทุน หลาย ๆ คนไม่อยากมีกองทุน มีกองทุนจะไปรอดหรือไม่ เก็บอย่างไรไม่ให้เป็นภาระ องค์ประกอบของคณะที่มีการถกกันมากพอสมควร สัดส่วนคนที่จะมีส่วนร่วมทั้งภาคเอกชน ประชาสังคม ภาครัฐ เป็นถนนที่จะไปสู่การไม่ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศ การซื้อขายมลพิษเป็นไปเพื่อความยั่งยืน และการเปลี่ยนผ่านไปสู่จุดนั้น

และคณะกรรมาธิการฯ ได้ตอบในส่วนของการซื้อขายมลพิษว่าจะเป็นการแยกเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ โดยกำหนดให้ภาคโรงงาน อุตสาหกรรมปล่อยมลพิษตามมาตรฐาน แต่ในกรณีที่เขาปล่อยน้อยกว่าที่กำหนดก็สามารถนำไปขายได้ ซึ่งถือเป็นมาตรการจูงใจให้เขาทำดี ซึ่งจะแยกขาดออกจากการระบายอากาศมลพิษ โทษของการซื้อขายมลพิษสามารถ แจ้งความผิดได้  ละจะมีมาตรการควบคุมเวลาซื้อขายต้องให้ข้อมูลอะไรกับรัฐ มีการเปิดเผยข้อมูล เป็นต้น.

ร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่าง พรบ.อากาศสะอาดได้ที่ :แบบสอบถามรับฟังความเห็น

เรื่องและภาพ    กองบรรณาธิการสื่อประชาธรรม